Pe rol se afla solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a prevederilor Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevazute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, exceptie ridicata de Cristina Manolache în Dosarul nr. 6.267/318/2009 al Judecatoriei Târgu Jiu si de Cosmin-Valentin Patrascoiu în Dosarul nr. 6.264/318/2009 al aceleiasi instante de judecata.
Dezbaterile au avut loc în sedinta publica din 25 februarie 2010, în prezenta reprezentantului Ministerului Public, lipsind partile, fata de care procedura de citare a fost legal îndeplinita, si au fost consemnate în încheierea din acea data, când, având nevoie de timp pentru a delibera, Curtea, în conformitate cu dispozitiile art. 14 si ale art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, a amânat pronuntarea pentru data de 2 martie 2010.
C U R T E A,
având în vedere actele si lucrarile dosarelor, retine urmatoarele:
Prin încheierile din 7 iulie 2009, pronuntate în dosarele nr. 6.267/318/2009 si nr. 6.264/318/2009, Judecatoria Târgu Jiu a sesizat Curtea Constitutionala cu exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevazute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
Exceptiile au fost ridicate de Cristina Manolache si de Cosmin-Valentin Patrascoiu în cauze având ca obiect solutionarea unor contestatii la executare.
În motivarea exceptiei de neconstitutionalitate, având un continut identic, se arata ca suspendarea executarii hotarârilor judecatoresti având ca obiect acordarea unor drepturi de natura salariala stabilite în favoarea personalului din sectorul bugetar si esalonarea platii acestora pâna în anul 2012 încalca prevederile constitutionale si conventionale referitoare la neretroactivitatea legii civile si genereaza în acelasi timp abuzul de drept al puterii executive, discriminare, dar si restrângerea drepturilor de acces liber la justitie si la un proces echitabil, a dreptului la munca si la masuri de protectie sociala a muncii, a dreptului la un nivel de trai decent. Se mentioneaza ca nu este echitabil ca titlurile executorii ale unor persoane fizice împotriva institutiilor statului sa fie suspendate "dupa bunul plac al Guvernului" (desi aceasta categorie de acte beneficia deja, în temeiul Ordonantei Guvernului nr. 22/2002, de un termen de 6 luni pentru punerea în executare), iar titlurile executorii emise de institutiile statului împotriva contribuabililor, platitori de taxe si impozite, sa nu fie niciodata suspendate, ci, dimpotriva, executate de urgenta.
Judecatoria Târgu Jiu apreciaza ca dispozitiile Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 71/2009 sunt neconstitutionale, în masura în care prin acest act normativ se suspenda executarea unor hotarâri judecatoresti având ca obiect creante împotriva Guvernului si se esaloneaza plata drepturilor stabilite în instanta si devenite executorii pâna la data de 31 decembrie 2009. Niciun debitor nu are facultatea de a esalona, de la sine putere, sumele datorate creditorilor sai, cu atât mai mult cu cât în privinta creantelor bugetare exista deja un termen de gratie acordat de 6 luni. Emiterea ordonantei de urgenta este apreciata ca fiind un abuz de putere din partea puterii executive si ca o discriminare între diferitele categorii socioprofesionale ce au de recuperat astfel de creante. Actul normativ examinat este contrar si principiului neretroactivitatii legii civile, dreptului de acces la justitie si dreptului de proprietate, creantele având caracterul unui bun în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 la Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale. De altfel, aceasta practica a Guvernului, de amânare a platilor debitelor restante, a atras în multe rânduri condamnarea României în fata Curtii Europene a Drepturilor Omului (Cauza Beian împotriva României, 2007).
Potrivit dispozitiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierile de sesizare au fost comunicate presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului, Guvernului si Avocatului Poporului, pentru a-si formula punctele de vedere cu privire la exceptia de neconstitutionalitate ridicata.
Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului, Guvernul si Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate.
C U R T E A,
examinând încheierile de sesizare, rapoartele întocmite de judecatorul-raportor, concluziile procurorului, dispozitiile legale criticate, raportate la prevederile Constitutiei, precum si Legea nr. 47/1992, retine urmatoarele:
Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. d) din Constitutie, precum si ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 si 29 din Legea nr. 47/1992, sa solutioneze exceptia de neconstitutionalitate.
Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate îl constituie dispozitiile Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevazute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 416 din 18 iunie 2009, având urmatorul cuprins:
"Art. 1. - (1) Plata sumelor prevazute prin hotarâri judecatoresti având ca obiect acordarea unor drepturi de natura salariala stabilite în favoarea personalului din sectorul bugetar, devenite executorii pâna la data de 31 decembrie 2009, se va realiza dupa o procedura de executare care începe astfel:
a) în anul 2010 se plateste 34% din valoarea titlului executoriu;
b) în anul 2011 se plateste 33% din valoarea titlului executoriu;
c) în anul 2012 se plateste 33% din valoarea titlului executoriu.
(2) În cursul termenului prevazut la alin. (1) orice cerere de executare silita se suspenda de drept.
(3) Sumele prevazute la alin. (1), platite în temeiul prezentei ordonante de urgenta, se actualizeaza cu indicele preturilor de consum comunicat de Institutul National de Statistica.
(4) În întelesul prezentei ordonante de urgenta, prin sectorul bugetar se întelege autoritatile si institutiile publice a caror finantare se asigura astfel:
a) integral din bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, dupa caz;
b) din venituri proprii si subventii acordate de la bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, dupa caz;
c) integral din venituri proprii.
Art. 2. - Prin ordin al ordonatorilor principali de credite va fi stabilita procedura de efectuare a platii titlurilor executorii, cu respectarea termenelor prevazute la art. 1.
Art. 3. - Platile restante la sumele aferente titlurilor executorii aflate sub incidenta prevederilor Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 75/2008 privind stabilirea de masuri pentru solutionarea unor aspecte financiare în sistemul justitiei, aprobata cu modificari prin Legea nr. 76/2009, si a prevederilor Ordinului ministrului justitiei, al ministrului economiei si finantelor, al presedintelui Consiliului Superior al Magistraturii, al presedintelui Înaltei Curti de Casatie si Justitie si al procurorului general al Parchetului de pe lânga Înalta Curte de Casatie si Justitie nr. 1.859/C/2.484/26.650/131/3.774/C/2008 privind modalitatea de esalonare a platii sumelor prevazute în titlurile executorii emise pâna la intrarea în vigoare a Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 75/2008 privind stabilirea de masuri pentru solutionarea unor aspecte financiare în sistemul justitiei se executa cu respectarea prevederilor art. 1 si 2".
Autorii exceptiei sustin ca dispozitiile legale criticate încalca prevederile constitutionale ale art. 15 alin. (2) privind principiul neretroactivitatii legii civile, ale art. 20 - Tratatele internationale privind drepturile omului, ale art. 21 alin. (1)-(3) privind accesul liber la justitie si la un proces echitabil, ale art. 41 alin. (2) privind munca si protectia sociala a muncii, ale art. 47 alin. (1) privind nivelul de trai si ale art. 148 alin. (2) cu privire la aplicarea cu prioritate a prevederilor tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum si a celorlalte reglementari comunitare cu caracter obligatoriu. Totodata, în sustinerea exceptiei sunt invocate si o serie de prevederi ale Conventiei pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, precum: art. 6 paragraful 1 privind dreptul la un proces echitabil, art. 14 privind interzicerea discriminarii, art. 17 privind interzicerea abuzului de drept si ale art. 18 privind limitarea folosirii restrângerii drepturilor.
Examinând exceptia de neconstitutionalitate, Curtea Constitutionala constata urmatoarele:
Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 71/2009 reglementeaza esalonarea platii unor sume prevazute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar. Instituirea acestei masuri a fost determinata de existenta unui numar substantial de cauze având ca obiect acordarea de drepturi salariale, care a condus la o imposibilitate a autoritatii statale de a executa hotarârile judecatoresti pronuntate deja în aceasta materie, în special în actualul context de acuta criza economica.
Ordonanta stabileste o perioada de 3 ani, ca termen maxim în care va fi realizata executarea totala a titlurilor, si precizeaza nivelul si termenele de efectuare a platilor intermediare. Asadar, adoptarea actului normativ supus controlului de constitutionalitate a fost determinata de circumstantele exceptionale care au impus instituirea unor masuri prin care sa fie limitata temporar exercitarea drepturilor decurgând din hotarârile judecatoresti irevocabile pronuntate în materia respectiva, fara ca prin aceasta sa se aduca atingere substantei însesi a acestor drepturi.
Pentru a evita devalorizarea sumelor ce fac obiectul titlurilor executorii, ordonanta de urgenta prevede ca acestea se actualizeaza cu indicele preturilor de consum, ceea ce garanteaza o executare în totalitate a creantei. Acest mecanism asigura executarea integrala a titlului, acordând totodata statului posibilitatea sa identifice resursele financiare necesare achitarii acestor sume.
În concluzie, Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 71/2009 are în vedere rezolvarea unei situatii extraordinare, prin reglementarea unor masuri cu caracter temporar si derogatorii de la dreptul comun în materia executarii hotarârilor judecatoresti. Masurile instituite urmaresc un scop legitim - asigurarea stabilitatii economice a tarii - si pastreaza un raport rezonabil de proportionalitate între mijloacele folosite si obiectivul avut în vedere - executarea esalonata a hotarârilor judecatoresti în cauza. Totodata, masurile reglementate au un caracter pozitiv, în sensul ca Guvernul recunoaste obligatia de plata a autoritatii statale si se obliga la plata esalonata a titlurilor executorii, modalitate de executare impusa de situatia de exceptie pe care o reprezinta, pe de o parte, proportia deosebit de semnificativa a creantelor astfel acumulate împotriva statului, si, pe de alta parte, stabilitatea economica a statului român în actualul context de acuta criza economica nationala si internationala.
Asa fiind, criticile de neconstitutionalitate referitoare la generarea, prin actul normativ atacat, a abuzului de drept si încalcarea dreptului la un proces echitabil si la solutionarea cauzei într-un termen rezonabil trebuie analizate în acest context.
Potrivit cerintelor impuse de art. 21 din Constitutie si de art. 6 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, autoritatea publica este tinuta a constitui un arsenal de mijloace care sa permita executarea hotarârilor judecatoresti, executare vazuta ca parte integranta a procesului civil, fara a carei finalizare dreptul de acces la justitie nu poate fi calificat ca real si efectiv.
Tocmai de aceea autoritatile dispun de un termen rezonabil pentru a identifica mijloacele adecvate de punere în executare a hotarârilor judecatoresti, acest termen neputând însa sa depaseasca ceea ce este strict necesar pentru a gasi solutiile cele mai potrivite în situatiile exceptionale date. În acest sens sunt relevante Hotarârea din 17 iunie 2003 a Curtii Europene a Drepturilor Omului, pronuntata în Cauza Ruianu împotriva României, paragraful 66, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.139 din 2 decembrie 2004; Hotarârea din 19 martie 1997, pronuntata în Cauza Hornsby împotriva Greciei, paragraful 45; Hotarârea din 28 iulie 1999, pronuntata în Cauza Immobiliare Saffi împotriva Italiei, paragraful 66; Hotarârea din 7 mai 2002, pronuntata în Cauza Burdov împotriva Rusiei, paragraful 34, si Hotarârea din 31 martie 2005, pronuntata în Cauza Matheus împotriva Frantei, paragraful 34.
Este adevarat ca autoritatile statale nu se pot prevala de lipsa fondurilor necesare executarii unei hotarâri judecatoresti îndreptate împotriva sa, dar, în situatii de exceptie, cum ar fi îndatorare excesiva, încetare de plati, dificultati financiare deosebite, Curtea Europeana a Drepturilor Omului, în jurisprudenta sa constanta, a apreciat ca stabilirea unui termen rezonabil pentru executare este o masura ce intra în marja de apreciere a statului, respectând atât dreptul de acces la justitie, cât si dreptul la un proces echitabil (sub aspectul duratei procedurii). În acest context, perioade de prelungire a fazei de executare de 8 luni, 10 luni, dar si de 2 ani si 7 luni au fost apreciate ca justificate în conditiile de exceptie date (Curtea Europeana a Drepturilor Omului: Hotarârea Burdov împotriva Rusiei, precitata, paragraful 30; Hotarârea Societe de gestion du Port de Campoloro împotriva Frantei, din 26 septembrie 2006, paragraful 62; Cererea nr. 36.575/02, Vladimir Sergeyevich Kornilov împotriva Ucrainei, Decizia de admisibilitate din 7 octombrie 2003; Cererea nr. 6.493/03, Aleksey Fedorovich Mamon împotriva Ucrainei, Decizia de admisibilitate din 9 mai 2005; Cererea nr. 60.858/00, Vasyl Petrovich Krapyvnytskiy împotriva Ucrainei, Decizia de admisibilitate din 17 septembrie 2002).
Mecanismul esalonarii platii, ca modalitate de executare a unei hotarâri judecatoresti, poate fi considerat în concordanta cu principiile consacrate de jurisprudenta Curtii Constitutionale si Curtii Europene a Drepturilor Omului, daca sunt respectate anumite conditii: transe de efectuare a platilor intermediare precis determinate, termen rezonabil de executare integrala, acoperirea eventualei devalorizari a sumei datorate. Executarea esalonata a unor titluri executorii ce au ca obiect drepturi banesti nu este interzisa în niciun mod de Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale; executarea uno ictu constituie doar o alta modalitate de executare, fara ca acest lucru sa însemne ca este singura si unica posibila modalitate de executare pe care Guvernul o poate aplica.
Asadar, reglementarile propuse urmaresc principiile stabilite în jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului si a Curtii Constitutionale. Evaluarile bugetare ale Guvernului au indicat ca perioada de plata propusa este rezonabila, în contextul deficitului bugetar grav actual, a conditiilor economice generale extrem de dificile.
Proportionalitatea masurii de esalonare este un concept cu conotatii variabile, jurisprudenta Curtii Constitutionale si a Curtii Europene a Drepturilor Omului fiind evolutiva. Tendinta acesteia este de limitare a marjei de apreciere a statului, fara însa ca prin aceasta sa îi nege dreptul de a-si acorda un termen rezonabil în care sa identifice mecanismele de plata si sursele de finantare necesare.
În ceea ce priveste sustinerile de neconstitutionalitate referitoare la instituirea unei discriminari pozitive în favoarea statului în calitate de debitor, dar si a unei discriminari în rândul aceleiasi categorii a creditorilor, Curtea nu poate retine existenta niciunei discriminari între debitori, în sensul ca statul ca debitor si-ar aroga mai multe drepturi decât debitorii persoane de drept privat în ceea ce priveste executarea hotarârilor judecatoresti, si nici a unei discriminari între creditori.
Curtea Europeana a Drepturilor Omului a statuat ca o deosebire de tratament juridic este discriminatorie atunci când nu este justificata în mod obiectiv si rezonabil, aceasta însemnând ca nu urmareste un scop legitim sau nu pastreaza un raport rezonabil de proportionalitate între mijloacele folosite si obiectivul avut în vedere (în acest sens, a se vedea hotarârile pronuntate în cauzele "Aspecte privind regimul lingvistic în scolile belgiene" împotriva Belgiei, 1968, Marckx împotriva Belgiei, 1979, Rasmussen împotriva Danemarcei, 1984, Abdulaziz, Cabales si Balkandali împotriva Regatului Unit, 1985, Gaygusuz împotriva Austriei, 1996, Larkos împotriva Cipru, 1999, Bocancea si altii împotriva Moldovei, 2004). Totodata, în conformitate cu jurisprudenta aceleiasi instante de contencios al drepturilor omului, statele beneficiaza de o anumita marja de apreciere în a decide daca si în ce masura diferentele între diversele situatii similare justifica un tratament juridic diferit, iar scopul acestei marje variaza în functie de anumite circumstante, de domeniu si de context (în acest sens, a se vedea hotarârile pronuntate în cauzele "Aspecte privind regimul lingvistic în scolile belgiene" împotriva Belgiei, 1968, Gaygusuz împotriva Austriei, 1986, Bocancea si altii împotriva Moldovei, 2004).
Or, în cauza de fata, astfel cum s-a aratat si mai sus, masura contestata urmareste un scop legitim si se justifica în mod obiectiv si rezonabil, astfel ca situatia particulara ivita si motivata prin existenta unei situatii extraordinare este una care reclama, evident, o diferenta de tratament juridic.
Cât priveste critica raportata la art. 15 alin. (2) din Legea fundamentala care consacra principiul neretroactivitatii legii, Curtea constata ca dispozitiile ordonantei se aplica numai pentru viitor.
Curtea constata, de asemenea, ca prevederile art. 41 alin. (2) privind munca si protectia sociala a muncii, ale art. 47 alin. (1) privind nivelul de trai si ale art. 148 alin. (2) din Constitutie, referitoare la aplicarea cu prioritate fata de dispozitiile contrare din legile interne a tratatelor constitutive ale Uniunii Europene si a celorlalte reglementari comunitare cu caracter obligatoriu, invocate, nu sunt incidente în cauza de fata.
Pentru argumentele deja expuse, Curtea nu poate retine nici încalcarea prevederilor art. 20 din Legea fundamentala, cu referire la art. 17 privind interzicerea abuzului de drept si la art. 18 privind limitarea folosirii restrângerii drepturilor din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale.
Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) si al art. 147 alin. (4) din Constitutie, precum si al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) si al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,
CURTEA CONSTITUTIONALA
În numele legii
D E C I D E:
Respinge, ca neîntemeiata, exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevazute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, exceptie ridicata de Cristina Manolache si, respectiv, de Cosmin-Valentin Patrascoiu în dosarele nr. 6.267/318/2009 si nr. 6.264/318/2009 ale Judecatoriei Târgu Jiu.
Definitiva si general obligatorie.
Pronuntata în sedinta publica din data de 2 martie 2010.
