PREŞEDINTELE ÎNALTEI CURŢI DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
În conformitate cu prevederile art. 329 din Codul procedură civilă, astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 32 din Legea nr. 202/2010, formulez prezentul
RECURS ÎN INTERESUL LEGII
În practica judiciară s-a constatat că nu există un punct de vedere unitar cu privire la „ aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, modificată şi completată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 18/2010 şi Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 45/2010 în procedura de executare silită a titlurilor executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar”.
Urmare verificării jurisprudenţei la nivelul întregii ţări, s-a constatat că, atât în soluţionarea contestaţiilor la executare formulate, fie de instituţiile bugetare împotriva actelor de executare, fie de creditori împotriva refuzului executorilor de a începe executarea silită, cât şi în cererile de validare a popririi pentru executarea titlurilor executorii prevăzute de art. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, instanţele nu au un punct de vedere unitar asupra aplicării dispoziţiilor legale menţionate, statuând diferit în privinţa compatibilităţii acestor norme cu principiile conţinute în art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi art. 1 din Primul Protocol adiţional, astfel cum aceste principii au fost dezvoltate în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.
I. Astfel, unele instanţe de judecată au considerat că reglementările interne contravin dispoziţiilor şi jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, astfel încât nu au aplicat dispoziţiile art. 1 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009.
S-a apreciat că, atâta vreme cât creditorii deţin titluri executorii, constând în hotărâri judecătoreşti definitive, învestite cu formulă executorie, debitorul nu poate amâna ori întârzia executarea prin adoptarea, la iniţiativa sa, a unor acte normative prin care să fie amânată executarea acestora.
De asemenea, s-a reţinut că debitorul obligaţiei – minister - face parte din puterea executivă, având la îndemână iniţiativa legislativă şi, ca atare, posibilitatea de a iniţia în orice situaţie acte normative care să paralizeze efectele unei hotărâri judecătoreşti irevocabile, ceea ce contravine principiilor unui stat de drept, egalităţii părţilor în faţa legii şi dreptului la un proces echitabil.
Totodată, instanţele consideră că, întrucât creditorul deţine un titlu executoriu împotriva debitorului, are un „bun”, în sensul Convenţiei, astfel încât măsurile instituite prin art. 1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, modificată şi completată contravin dispoziţiilor art.1 din Protocolul nr.1 adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi jurisprudenţei constante a Curţii Europene, deoarece se dispune amânarea în mod repetat a termenelor de plată a creanţelor stabilite prin titluri executorii până în anul 2014, precum şi suspendarea executării începute de creditor, până la împlinirea termenului de plată.
Aşa fiind, creditorul este pus în situaţia de a nu mai putea continua executarea silită şi nici de a putea cere sancţionarea în vreun fel a debitorului în cazul neexecutării tranşelor stabilite prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 75/2008.
Pe de altă parte, prin neexecutarea creanţei stabilite pe cale judiciară, se aduce atingere dreptului creditorului la un proces echitabil, recunoscut prin art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului care, conform jurisprudenţei Curţii de la Strasbourg, cuprinde şi executarea unei sentinţe sau a unei decizii, indiferent de instanţa care o pronunţă, deoarece, dacă ordinea juridică internă a unui stat contractant ar permite ca o hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă să rămână fără efect în detrimentul unei părţi, dreptul de acces la justiţie ar fi iluzoriu (Şandor contra României, Immobiliare Saffi împotriva Italiei).
De asemenea, s-a apreciat că nu se poate susţine că ar fi aplicabilă jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului conform căreia, obligaţia de executare a unei hotărâri judecătoreşti nu este o obligaţie de rezultat, ci o obligaţie de mijloace, iar neexecutarea datorată unor dificultăţi financiare ar putea justifica întârzierea în punerea în executare a hotărârii, fără a se aduce atingere substanţei dreptului deoarece, tot în jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că statul şi instituţiile sale, în calitate de debitori, nu pot invoca lipsa fondurilor, ca motiv pentru neexecutarea hotărârilor judecătoreşti prin care s-au stabilit creanţe împotriva lor(Katsyuk contra Ucrainei; Popov contra Moldovei; Shmalko contra Ucrainei; AMAT-G LTD şi Mebaghishvili contra Georgiei).
De altfel, jurisprudenţa Curţii Europene, în numeroase cauze contra României a arătat că administraţia constituie un element al statului de drept, interesul său fiind identic cu cel al unei bune administrări a justiţiei şi, pe cale de consecinţă, dacă aceasta refuză sau omite să execute o hotărâre judecătorească ori întârzie în executarea ei, garanţiile art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, de care a beneficiat justiţiabilul în faţa instanţelor judecătoreşti, îşi pierd orice raţiune de a fi.
Totodată, Curtea a reamintit că nu este oportun să ceri unei persoane care, în urma unei proceduri judiciare, a obţinut o creanţă împotriva statului, să recurgă la procedura de executare silită, pentru a obţine satisfacţie, iar statul nu poate să refuze, să omită sau să întârzie într-un mod nerezonabil executarea unor hotărâri judecătoreşti prin care a fost obligat la plata unor sume de bani, lipsa fondurilor nefiind considerată un motiv justificat pentru întârziere.
În lumina acestor statuări, s-a concluzionat că statul român nu poate impune limitări ale executării silite şi nu poate institui norme care să ducă la amânarea realizării unei creanţe stabilite împotriva sa şi în favoarea unei persoane, aceasta constituind o ingerinţă în dreptul la recunoaşterea bunurilor în sensul Convenţiei, incompatibilă cu prevederile acesteia.
Aşa fiind, constatând că există contradicţie între prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, modificată şi completată şi dispoziţiile art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului precum şi ale art. 1 din Protocolul nr. 1, în temeiul art. 20 alin. (2) din Constituţia României, instanţele au dat prevalenţă dispoziţiilor convenţionale însoluţionarea litigiilor cu care au fost învestite. (Anexa I)
II.Alte instanţe de judecată, dimpotrivă, au aplicat dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, cu modificările şi completările ulterioare şi, pe cale de consecinţă, au dat eficienţă cauzei de suspendare legală obligatorie a executării silite, prevăzută de art. 1 alin. (2) din ordonanţă.
În consecinţă, contestaţiile la executare formulate de debitori împotriva actelor de executare a titlurilor executorii având ca obiect acordarea unor drepturi salariale personalului din sectorul bugetar au fost admise, constatându-se suspendată de drept executarea ori anulându-se actele de executare efectuate cu încălcarea dispoziţiilor ordonanţei, respectiv, au fost respinse contestaţiile creditorilor împotriva refuzului executorilor judecătoreşti de a îndeplini acte de executare după data intrării în vigoare a acestui act normativ şi cererile de validare a popririi.
În toate aceste cauze s-a apreciat că prevederile art. 1 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, cu modificările şi completările ulterioare consacrăun impediment legal, de ordine publică, în calea continuării executării silite.
S-a arătat că prin adoptarea şi aplicarea acestui act normativ nu se neagă existenţa şi întinderea drepturilor constatate prin hotărâri judecătoreşti irevocabile şi nici nu se refuză punerea în executare a acestora, ci doar se stabileşte o modalitate de executare, justificată de apărarea stabilităţii economice a statului.
S-a considerat şi că măsurile instituite păstrează un raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele folosite (executarea eşalonată a plăţilor stabilite prin hotărârile judecătoreşti) şi obiectivul urmărit (asigurarea stabilităţii economice a statului) şi că ele au un caracter pozitiv, întrucât Guvernul recunoaşte obligaţia de plată în sarcina autorităţii statale şi efectuarea plăţilor în modalitatea stabilită.
În cadrul acestei orientări jurisprudenţiale, unele instanţe au luat act şi de faptul că prin decizia nr. 188 din 2 martie 2010, Curtea Constituţională a stabilit constituţionalitatea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, în totalitate, iar în considerentele acestei decizii au fost analizate prevederile ordonanţei prin raportare şi la jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, instanţa de contencios constituţional statuând asupra proporţionalităţii măsurilor dispuse prin ordonanţă.
Or, decizia Curţii Constituţionale este general obligatorie de la data publicării sale şi nu poate fi ignorată, instanţa fiind ţinută de cele stabilite de instanţa de contencios constituţional, potrivit dispoziţiilor art. 147 alin. (4) din Constituţie.
În motivarea unor hotărâri judecătoreşti care au reflectat acest punct de vedere s-a arătat că însăşi instanţa de contencios european a considerat anumite perioade de prelungire a procedurii de executare ca fiind justificate în considerarea unor condiţii de excepţie. (Anexa II )
Apreciez ultimul punct de vedere ca fiind în acord cu litera şi spiritul legii.
Prin art. 1 alin. (1) lit. a) - c) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 416 din 18 iunie 2009, s-a eşalonat plata acestor sume pe o perioadă de 3 ani, termen maxim în care va fi realizată executarea totală a titlurilor devenite executorii până la data de 31 decembrie 2009, stabilindu-se, totodată şi tranşele de executare, precum şi termenele de efectuare a plăţilor, în perioada 2010-2012.
Prin articolul unic pct. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 18/2010, publicată în Monitorul Oficial, partea I, nr. 162 din 12 martie 2010 s-a modificat art. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, introducându-se alin. (11) care stabileşte eşalonarea plăţii sumelor stabilite prin titluri devenite executorii în perioada ianuarie – decembrie 2010, stabilindu-se tranşe anuale de plată a acestor sume pentru perioada 2011-2013.
Ulterior, prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 45/2010, publicată în Monitorul Oficial, partea I, nr. 337 din 20 mai 2010 s-a reeşalonat plata sumelor stabilite prin titluri executorii pentru perioada 2012-2014.
Potrivit art. 1 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, în cursul acestor termene, orice procedură de executare silită se suspendă de drept.
Ca atare, legiuitorul a stabilit reguli speciale de executare a acestor titluri executorii, precum şi un caz de suspendare legală obligatorie a procedurii executării silite.
Din expunerea de motive a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, precum şi a ordonanţelor care au modificat-o, rezultă că instituirea acestor măsuri de eşalonare a fost determinată de existenţa unui mare număr de titluri executorii având ca obiect acordarea unor drepturi salariale personalului din sistemul bugetar, ceea a condus la o imposibilitate a autorităţii statale de a executa hotărârile judecătoreşti pronunţate, în special în actualul context de acută criză economică.
Totodată, se precizează că nepromovarea acestor măsuri legislative ar avea drept consecinţă imposibilitatea menţinerii echilibrelor bugetare şi, în mod implicit, nerespectarea angajamentelor interne şi internaţionale asumate de Guvernul României, inclusiv în ceea ce priveşte nivelul deficitului bugetar.
Prin urmare, adoptarea acestei reglementări speciale a fost determinată de circumstanţele excepţionale care au impus instituirea unor măsuri prin care să fie eşalonată plata sumelor decurgând din anumite categorii de titluri executorii, fără ca prin aceasta să se aducă atingere substanţei înseşi a drepturilor, deoarece, potrivit art. 1 alin. (3) din ordonanţă, pentru a se evita devalorizarea sumelor ce fac obiectul titlurilor executorii, acestea se actualizează cu indicele preţurilor de consum, ceea ce garantează o executare în totalitate a creanţei ce nu va fi astfel erodată de inflaţie şi, totodată, se acordă statului posibilitatea să identifice resursele financiare necesare achitării acestor sume.
În consecinţă, controlul de convenţionalitate asupra Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 din perspectiva respectării garanţiilor dreptului la un proces echitabil şi la soluţionarea cauzei într-un termen rezonabil, consacrat de art. 6 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, precum şi a dreptului la nediscriminare, reglementat de art. 14 din Convenţie, ori a dreptului de proprietate, consacrat de art. 1 din Protocolul nr.1 adiţional la Convenţie, se cuvine a fi efectuat în acest context.
Astfel, potrivit cerinţelor impuse de art. 21 din Constituţia României şi art. 6 din Convenţie, autoritatea publică este ţinută a constitui un arsenal de mijloace care să permită executarea hotărârilor judecătoreşti, executare văzută ca parte integrantă a procesului civil, fără a cărei finalizare dreptul de acces la justiţie nu poate fi calificat ca real şi efectiv.
Admiţând că anumite amânări ale executării pot fi justificate în situaţii particulare, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că autorităţile dispun de un termen rezonabil pentru a identifica mijloacele adecvate de punere în executare a hotărârilor judecătoreşti, acest termen neputând însă să depăşească ceea ce este strict necesar pentru a găsi soluţiile cele mai potrivite în situaţiile excepţionale date[1].
Este adevărat că autorităţile statale nu se pot prevala de lipsa fondurilor necesare executării unei hotărâri judecătoreşti îndreptate împotriva lor, însă, în situaţii de excepţie, cum ar fi îndatorare excesivă, încetare de plăţi, dificultăţi financiare deosebite, stabilirea unui termen rezonabil pentru executare este o măsură ce intră în marja de apreciere a statului, respectând atât dreptul de acces la justiţie, cât şi dreptul la un proces echitabil (sub aspectul duratei procedurii).
În acest context, în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, anumite perioade de prelungire a fazei de executare, de 8 luni, 10 luni, dar şi de 2 ani şi 7 luni au fost apreciate ca justificate în condiţiile de excepţie date[2].
Pe de altă parte, Curtea a apreciat că o autoritate statală nu ar putea să invoce lipsa de lichidităţi, pentru a justifica refuzul de a executa o hotărâre judecătorească[3].
Or, în cauza de faţă, statul nu refuză executarea hotărârilor judecătoreşti, ci se obligă la plata eşalonată a sumelor prevăzute prin acestea, stabilindu-se o perioadă de timp rezonabilă, în contextul deficitului bugetar grav actual şi a condiţiilor economice generale extrem de dificile.
De altfel, executarea eşalonată a unor titluri executorii care au ca obiect drepturi băneşti nu este interzisă în niciun mod de Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, deoarece executarea uno icto constituie doar o modalitate de executare şi nu echivalează cu o neexecutare.
Pe de altă parte, aşa cum a statuat Curtea Constituţională în jurisprudenţa sa, mecanismul eşalonării plăţii, ca modalitate de executare a unei hotărâri judecătoreşti, poate fi considerat în concordanţă cu principiile consacrate de jurisprudenţa Curţii Constituţionale şi Curţii Europene a Drepturilor Omului, dacă sunt respectate anumite condiţii: tranşe de efectuare a plăţilor intermediare precis determinate, termen rezonabil de executare integrală, acoperirea eventualei devalorizări a sumei datorate[4].
Or, sub acest aspect, este evident că dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 respectă toate aceste condiţii.
Pe de altă parte, apreciem că actul normativ analizat nu contravine nici prevederilor art. 14 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, în sensul că ar institui o discriminare pozitivă, în favoarea statului, în calitate de debitor sau o discriminare în rândul aceleiaşi categorii de creditori.
Astfel, în jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a statuat că o deosebire de tratament juridic este discriminatorie atunci când nu este justificată în mod obiectiv şi rezonabil, aceasta însemnând că nu urmăreşte un scop legitim sau nu păstrează un raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele folosite şi obiectivul avut în vedere[5].
Totodată, în conformitate cu aceeaşi jurisprudenţă a instanţei de contencios european, statele beneficiază de o anumită marjă de apreciere în a decide dacă şi în ce măsură diferenţele între diversele situaţii similare justifică un tratament juridic diferit, iar scopul acestei marje variază în funcţie de anumite circumstanţe, de domeniu şi de context.[6]
Or, în cauza de faţă, astfel cum s-a precizat anterior, măsura contestată urmăreşte un scop legitim şi se justifică în mod obiectiv şi rezonabil, astfel încât situaţia particulară ivită şi motivată prin existenţa unei situaţii extraordinare este una care reclamă, evident, o diferenţă de tratament juridic.
Prin urmare, nu se poate reţine existenţa niciunei discriminări între părţile din procedura executării, în sensul că statul şi-ar aroga mai multe drepturi decât debitorii - persoane de drept privat, în ceea ce priveşte executarea hotărârilor judecătoreşti, dar nici a unei discriminări între creditori.
De asemenea, prin Decizia nr. 206 din 4 martie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 313 din 13 mai 2010, Curtea Constituţională a reţinut că, referitor la dreptul de proprietate, <
Observăm, aşadar, că, pe calea unei jurisprudenţe constante, instanţa de contencios constituţional a efectuat un examen de compatibilitate a dispoziţiilor Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 şi, implicit, un examen de proporţionalitate a măsurii instituite cu scopul urmărit, concluzionând în sensul existenţei unui asemenea raport şi a conformităţii sale cu garanţiile art. 6, art. 14 din Convenţie şi art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţie[7].
Totodată, aceste măsuri au un caracter pozitiv, în sensul că se recunosc obligaţiile de plată stabilite în sarcina autorităţilor statale care se obligă la plata eşalonată a titlurilor executorii, modalitate de executare impusă de situaţiile de excepţie reprezentate, pe de o parte, de proporţia deosebit de semnificativă a creanţelor astfel acumulate împotriva statului şi, pe de altă parte, de stabilitatea economică a statului român în actualul context de acută criză economică naţională şi internaţională.
*
* *
În consecinţă, dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 trebuie aplicate tuturor procedurilor de executare a titlurilor devenite executorii şi care aparţin sferei sale de reglementare, neputând fi înlăturate efectele acestui act normativ, în condiţiile în care, prin decizii ale Curţii Constituţionale s-a constatat compatibilitatea sa cu prevederile Convenţiei Europene a Drepturilor Omului.
Pentru aceste motive, în temeiul dispoziţiilor art. 3307 din Codul de procedură civilă, solicit admiterea recursului în interesului legii şi pronunţarea unei decizii în această chestiune de drept.
PROCUROR GENERAL
Laura Codruţa Kövesi
Comentarii